□  雷凡  刘红进

    土地整理是保证经济社会可持续发展，实施土地资源可持续利用的措施和手段，也是基本实现农业现代化和城乡一体化建设的新路子。土地整理的内涵是：在一定区域内，按照土地利用规划和城市规划确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行调整改造，综合整治，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。
    国土资源部于1999年2月在全国设立土地开发整理示范区。我市的土地开发整理，从1999年开始，至今已完成开发整理面积18.72万亩，实现新增耕地面积7.40万亩。2006年占补平衡项目可研评审涉及5个县区，10个项目，申请立项面积23550亩，新增耕地面积18045亩，新增耕地率78.38%，投资估算2475.99万元；申报土地整理项目库涉及6个县区，8个项目，建设规模26483.55亩，整理面积17875.5亩，开发面积8085亩，实施土地整理项目13个，涉及6县1区，投资8503.81万元，2005年已到位6963.21万元。玉溪市的土地开发整理已成为国土资源工作的一个亮点。
     随着各县区土地开发整理工作的不断推进，对土地开发整理的认识不断深化，在实践中碰到的问题，需要认真进行分析并加以解决，同时也要总结实践中的好典型、好经验。为此，就土地开发整理的意义、目标定位及实践中存在的问题与对策作如下思考。

    一、土地开发整理的重大意义
    随着世界人口的不断增多，粮食供求形势日益严峻，联合国对此亮出了“红灯”，划出了警界线：人均0.7965亩耕地，试图解决人口增长和耕地锐减这一矛盾，进而解决粮食危机。确切地说，粮食的危机实际上是耕地的危机。要解决这一问题，必须采取三方面的措施：一是增加耕地面积，缓解人地矛盾。我国人口众多，人均占有耕地严重不足，随着人口的持续增长，各项建设需要占用大量的耕地，人多地少的矛盾也在不断加剧。为缓解这一矛盾，走土地开发整理之路，增加耕地面积是一条行之有效的途径。土地开发整理的经验表明，不同类型地区，农地整理可以增加耕地面积5%至10%；若按增加耕地5%推算，全国可以增加耕地1亿亩。土地整理将分散、零乱、高低不平的地块合并成形状规则、面积适度、高地力的农田；将未利用的荒丘、低洼地开发整理为耕地，提高土地利用率。二是加快农业、农村现代化进程。随着经济社会的发展，人类文明的进步，我国农业和农村现代化的要求愈来愈迫切，占我国人口大多数的农村居民和与之从事的农业，要享受现代文明成果，就必须不断改善生产和生活条件。而通过土地开发整理，形成一批能灌、能排、旱涝保收、基础设施配套的优质农田，有利于现代农业技术的应用推广，改善农业生产条件，实现农业的现代化。三是提高耕地质量，改善生态环境。通过土地整理可以提高耕地质量，增加有效灌溉面积、农业抗御自然灾害的能力和农业综合生产能力。结合农田基本建设，对田、水、路、林、村综合整治，改善生态环境。
    二、土地开发整理的目标定位
    土地开发整理的目标定位是土地开发整理所要达到目标的界定，与土地开发整理的意义密切相关，如何界定土地开发整理的目标，关系到土地开发整理政策的实施和政策导向，为此，有必要对土地开发整理的目标进行正确定位。
    目前，我国土地整理按土地的用途划分，可分为农地整理和非农地整理。根据权威人士分析归纳为七种。第一种是以上海为代表的，以实行“三个集中”为主要内容的土地整理。即通过迁村并点，逐步使农民住宅向中心村和小集镇集中；通过搬迁改造，使乡镇企业逐步向工业园区集中；通过归并零散地块，使农田逐步向规模经营集中。第二种是以江苏苏南地区、浙江湖州市和安徽六安地区为代表的，结合农田基本建设，对田、水、路、林、村综合整治的土地整理。第三种是以山东五莲县以及西北一些省、市为代表的，以对小流域统一规划，综合整治，提高农业综合生产能力，改善生态环境为主要内容的山区土地整理。第四种是以安徽、河北、山东、湖北等地为代表的结合农民住宅建设，迁村并点，退宅还耕，通过实施村镇规划增加耕地面积的村庄土地整理。第五种是以河北邢台等一批城市为代表的，通过采取下达“圈城令”，控制城市外延，挖掘城市存量潜力，解决城市建设用地，实施城市规划的城市土地整理。第六种是以徐州、淮北、唐山为代表的，对工矿生产建设形成的废弃土地进行复垦整治，增加农用地或建设用地，改善生态环境的矿区土地整理。第七种是以湖南、湖北、江西、黑龙江等受灾地区为主的，结合灾后重建对水毁农田抢整、兴修水利和移民建镇对移民后的旧宅基退宅还耕的灾区土地整理。
    按照土地开发整理对整地面积带来的变化划分，可以分为增加耕地面积的土地开发整理和减少耕地面积的土地开发整理。而通过土地整理，增加耕地面积是最理想的，也是人们所希望的。实施新《土地管理法》后，规定要实现耕地占补动态平衡，因此，土地开发整理的目标应定位在提高耕地的质量，改善农用地生态环境，提高土地产出率和增强土地供给能力上，同时使土地整理成为加速农业和农村现代化进程的助推器。

    三、农村土地开发整理亟待解决的几个问题
    土地开发整理是实施可持续发展战略的重要手段，也是一项涉及面广、艰巨而复杂的系统工程，为有序和全面推进土地开发整理必须解决好几个方面的问题。一要加强组织领导，落实土地开发整理责任制。各级政府要加强土地开发整理的组织领导，将土地开发整理纳入政府重要议事日程，层层签订目标责任书，做到目标明确、责任到人、管理到位。二要增加政府投入，形成土地开发整理多元投入的机制。农业是一个弱质产业，我国政府投资进行土地开发整理属于农业基础建设投资，是间接补贴农业的一种重要形式。对于土地开发整理，应在尊重市场经济规律的前提下，更多地坚持政府行为，体现公益性。要发挥政府投资的主渠道作用。从我市近年的土地市场建设看，将土地出让收入的40%用于耕地开发和土地整理，资金是相当可观的。土地开发整理资金投入在发挥政府主渠道作用的同时，要形成多元投入的机制。按照“谁开发、谁受益”的原则，吸收社会资金，鼓励企业参与土地开发整理，充分调动各方面的积极性，对通过土地开发整理增加的耕地，可实行政府收购制度。三要建立专业队伍，提高土地开发整理质量。土地开发整理是一项长期而艰巨的任务，既涉及法律、政策和经济相关内容，又要运用工程技术手段，其政策性和技术性都很强，尽管土地开发整理的组织可以由乡（镇）村负责，但还要科学地制定土地开发整理中长期规划和年度计划。四要健全相关制度，推进土地开发整理工作健康发展。在土地开发整理实践中，各级国土管理部门努力实践，不断探索，制定和出台了一些规定，对土地开发整理工作起到了积极的推动作用，今后还需加强两个建设。一是进一步健全政策法规体系，在现有管理办法和部门规章的基础上，从项目考察、立项审批、建设实施、资金管理、建后管护等环节，逐步形成适合我国国情的土地开发整理政策法规体系；二是加强项目实施管理。实施土地开发整理项目管理是土地开发整理的重要环节，直接决定着项目建设的成败和质量，应在项目管理的每个环节推行不同形式的质量目标管理责任制，借鉴国内外一些成功做法，加大土地开发整理项目执行中的监督、检查力度，使各项规章制度得以贯彻落实，推进土地开发整理事业健康有序发展。