新条例首次将防治农业面源污染纳入其中

取缔燃油机头及电力机头捕鱼作为成功经验被写入新条例

    新条例颁布实施

    人们也许还记得2002年星云湖隔河蓝澡大爆发，散发着腐臭气味的湖水每天通过隔河源源不断地注入抚仙湖。2003年，抚仙湖部分地区的水质下降为Ⅱ类水。市委、市政府果断采取措施抢救抚仙湖，恢复并保持抚仙湖Ⅰ类水质。

    过去，曾有200多艘机动船、艇在抚仙湖中营运，有上千个燃油机头在湖中拖捕银鱼，在为渔民带来滚滚财源的同时，也污染着湖水。取缔机动船、艇及燃油机头、电力机头捕鱼的决定就是玉溪保护抚仙湖的众多举措之一，但在执行过程中《云南省抚仙湖管理条例》却不能为之提供相关法律依据，因为早在1993年制定《云南省抚仙湖管理条例》（以下简称老条例）时，还没有渔民使用机动船、艇及燃油机头赚钱。之后，在保护抚仙湖过程中类似的情况屡屡发生，给保护带来了困难，更多的人开始呼吁出台新的保护条例。

    2003年，抚仙湖—星云湖出流改道工程开工建设，该工程的实施将结束星云湖水污染抚仙湖的历史，为玉溪的发展提供强大的水资源保障。要实现抚仙湖水倒流星云湖，必须提高抚仙湖水位，老条例规定的最高、最低水位显然已不能适应形势发展的需要。

    从2001年开始，省、市人大提出修改《云南省抚仙湖管理条例》的建议，市委、市政府立即组织调研，在此后长达7年的时间里，经过无数次的征集意见、修改讨论，《云南省抚仙湖保护条例》（以下简称新条例）于今年9月1日正式颁布实施。

    按Ⅰ类水标准立法

    新条例明确指出按Ⅰ类水标准保护抚仙湖，这不仅是中央和省里的要求，也是玉溪贯彻落实科学发展观的需要。市抚仙湖管理局相关人士说，在过去的22年里，抚仙湖有16年是Ⅰ类水，所以这一保护目标虽然难度大，但有其现实基础。

    老条例是保护与开发利用并重，新条例的水质保护标准提高了，保护超越了开发利用，条例从始至终贯穿了以保护为主的立法思想，进一步明确划分市、沿湖三县、乡（镇）三级政府及相关职能部门的职责，理顺管理体制，用了较大篇幅阐述环境与资源保护。

    新条例将保护范围划分为一级保护区和二级保护区，有针对性地开展保护工作。沿湖一百米范围内为一级保护区，主要包括水体及湖滨带。沿湖一百米以外的径流区为二级保护区，其中有9万多亩耕地，散布着大大小小的村庄、集镇和工厂。明确了一级保护区内的9种禁止行为，如禁止新建排污口，禁止填湖、围湖造田、造地等缩小水面的行为等。同时对二级保护区内的禁止事项也有明确规定，禁止新建、改建、扩建污染环境、破坏生态平衡和自然景观的工矿企业及其他项目。

    新条例充分吸收了玉溪保护抚仙湖的成功经验，如在抚仙湖水域不得使用机动船和水上飞行器，设置禁止开发区等。其中新条例指出市政府可以在保护区内划定并公布禁止开发的区域，这在我省九大高原湖泊的保护中尚属首次。

    目前初步划分的4个禁控区分别是：抚仙湖东岸石灰岩山地生态保护带，将在该区进行人工造林，减轻水土流失强度；生态旅游区，指抚仙湖西岸的立昌、明星、孤山以及隔河一带，是禁控区内的主要旅游区；抚仙湖西岸水源涵养区，主要指湖泊、河流或水库流域的分水岭部分，通过治理恢复森林，涵养水源；小街基本农田区，分布于抚仙湖流域禁控区的湖滨地带，村镇集中，通过实施生态农业建设，保证粮食和农副产品的基本需求。

    防治农业面源污染纳入其中

    抚仙湖最大的污染来自农业面源污染，农药化肥造成的面源污染严重威胁着区域内的生态安全。在该流域，自上世纪九十年代以来，使用的农药达200多种，其中有机磷农药占了70％。由于农民欠缺合理用药、安全用药知识，违反农药安全使用方法，用药不当的情况时有发生，在农田土壤、水体、大气、农产品中造成残留农药污染。每年流入抚仙湖的纯氮和纯磷导致湖泊富营养化、沼泽化进程加快，水质不断下降，一些珍稀鱼类产量大大减少，有的甚至绝种。

    老条例受历史局限没有提及农业面源污染，新条例明确指出，抚仙湖保护范围内应当发展生态农业，推广农业标准化生产，鼓励绿色生产、绿色消费，科学施用化肥、农药，妥善处理生产、生活污水和垃圾，推广旱厕，防治面源污染。

    过去没有明令禁止的很多行为，现在均纳入违法行为范畴，如在抚仙湖内使用含磷洗涤用品洗刷生产、生活用具，向抚仙湖及入湖河道倒垃圾，排放未经处理的污水，无证垂钓，随意采捞水草，猎捕野生鸟类、蛙，在渔沟、渔洞、湖岸滩地搭棚摆摊、设点经营等等。

    老条例在《奖励与处罚》一章中对违反条例的水事违法行为、渔业违法行为、环境违法行为及其他行政违法行为没有明确的处罚标准。新条例在《法律责任》一章中规定了各种违法行为，并明确了处罚标准，轻则数十元，重则高达10万元。轻则如在水体洗刷生产、生活用具，使用含磷洗涤用品的，处20元以上1000元以下罚款；严重的如在抚仙湖禁止开发区域内进行商业性开发的，由当地县级以上人民政府责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或其他设施，并处5万元以上10万元以下罚款。

    新条例发动广大群众积极参与抚仙湖的保护，指出任何单位和个人都有保护抚仙湖的义务，并有权对污染水体、乱建乱占等违法行为进行制止和举报。市、县人民政府应当对在抚仙湖保护工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰奖励。

    缺乏配套措施带来执行难题

    新条例颁布后，由于缺乏配套措施，给贯彻执行带来了困难。

    市抚仙湖管理局有关人士说，抚仙湖一级保护区内禁止新建、扩建或者擅自改建建筑物、构筑物，但是沿湖农村部分村民房屋破损、陈旧，需要重建或改建，既然不允许在沿湖一百米内建设，政府就应该出台相关配套措施解决群众建新房、改造旧房的问题，现在就因缺乏这样的配套措施，给执法带来困难，满足群众要求就要违背法律，严格执法又和群众发展的愿望背道而驰。

    市环保局相关人士说，条例细化了各职能部门的职责，明确了能做的和不能做的事情，但是还应进一步明确哪些违法行为由哪个部门具体处罚管理。比如沿湖一百米内乱建乱盖，具体由哪个部门去拆除，如再出现违法建筑，是哪个环节出了问题？应追究哪个部门的责任？

    新条例在《环境与资源保护》一章中对发展生态农业、退耕还林还草等作了具体的规定，相关部门却至今都没有出台相应的配套措施。有关人士说，条例制定得很好，可保护抚仙湖是一项综合工程，需要各部门间的通力协作，如果各部门不能拿出配套措施，并去落实，那条例制定得再好，保护中的老大难问题仍难有实质性突破。就拿最简单的农村垃圾问题来说，条例规定禁止向抚仙湖及其入湖河道倾倒垃圾，但是目前沿湖只有部分村建有垃圾池，并有人负责清运，大部分农村并没有垃圾处理及污水处理设施，以致部分村民反映，不往河里倒，垃圾堆哪里？

    在阳光海岸，记者随机采访了几位渔民，大部分人都知道新条例已颁布实施。一位姓胡的渔民说，条例是好的，但是要有人去管去做。像沿湖一带，有的饭馆污水没经处理直接排入湖中，这样的饭店，早该拆了。还有生活污水，有的人家在地下埋了管子，平时污水悄悄流入湖中，上头来人检查，污水又流到污水处理厂，类似的事，条例里也有规定要怎么处罚，但是谁来管？

    市人大城建环资委一位长期关注抚仙湖治理保护工作的同志说，老百姓反映的这些事情透露出执法难的问题，再往下深究，之所以出现这样的情况，是因为大家的积极性还没有被充分调动起来。条例对政府及相关部门的职责作了明确划分，可一旦抚仙湖水质出了问题，板子会打到谁身上呢？可能是集体受过，也可能罚不责众。没有了责任追究的压力，积极性从何谈起。现行的考核标准是水质是否维持在Ⅰ类水，这个标准看似清晰，实则模糊，因为水质的变化是缓慢的，不会因建了几个污染项目就很快变坏，所以有的人存了侥幸心理，得过且过。

    他建议，建立更科学合理的考核方式，比如给每个县对抚仙湖的污染物排放量进行考核，并将考核结果与官员政绩挂钩。他说，大量的污染物通过入湖河道进入抚仙湖，我们应建立监控系统，收集所有抚仙湖入湖河道排放的污染物种类、总量等信息数据，制定出沿湖三县的污染物排放总量标准，严格控制，逐年削减。哪个县的污染物排放总量超标，就不允许上马新项目，这就要求三县不断进行产业结构调整，改变生产方式，那时就不是被动地去实施条例，而是只有主动按条例要求去做，才能有新的发展。

编辑：王鹏